Иерусалим — один из самых сложных территориальных споров в современной международной политике. Его не удаётся урегулировать уже несколько десятилетий, и различные стороны — государства, международные организации, религиозные общины — придерживаются принципиально разных позиций. Задача этого материала — объяснить, в чём состоит спор, а не разрешить его.
Что разделяет позиции сторон
Израиль считает Иерусалим своей «вечной и неделимой столицей». В 1980 году израильский парламент принял «Основной закон: Иерусалим — столица Израиля», закрепив это положение в национальном законодательстве. Фактически весь город — включая восточную часть, занятую в ходе войны 1967 года, — находится под израильским управлением.
Палестинская сторона претендует на Восточный Иерусалим как на столицу будущего палестинского государства. Восточный Иерусалим был оккупирован Израилем в ходе Шестидневной войны 1967 года и затем аннексирован.
Большинство государств не признаёт одностороннюю аннексию Восточного Иерусалима. Позиции в отношении Западного Иерусалима и признания столицы различаются, однако распространённый дипломатический подход состоит в том, что окончательный статус города должен быть определён в рамках урегулирования.
Хронология ключевых решений после 1947 года
В ноябре 1947 года Генеральная Ассамблея ООН приняла резолюцию 181, предусматривавшую раздел британской подмандатной Палестины на еврейское и арабское государства. Иерусалим по плану должен был стать отдельной международной зоной под управлением ООН — corpus separatum. Этот план никогда не был реализован: война 1948–1949 годов привела к разделению города между Израилем и Иорданией.
В 1967 году Израиль занял Восточный Иерусалим в ходе Шестидневной войны. В 1980 году, после принятия «Основного закона», Совет Безопасности ООН принял резолюцию 478 голосованием 14 против 0 при одном воздержавшемся (США). Резолюция объявила закон «нарушением международного права» и постановила не признавать принятый «Основной закон». Государствам, имевшим дипломатические представительства в Иерусалиме, было предложено их перевести. После этого посольства большинства стран были перенесены из Иерусалима.
В 2017 году США объявили о признании Иерусалима столицей Израиля и перенесли туда посольство в 2018 году. Несколько других государств также разместили в городе дипломатические представительства. Генеральная Ассамблея ООН в декабре 2017 года заявила, что решения, направленные на изменение характера, статуса или демографического состава города, не имеют юридической силы, и призвала государства не учреждать дипломатические миссии в Иерусалиме; резолюцию поддержали 128 государств.
Позиция ООН по состоянию на дату подготовки этой статьи остаётся неизменной: статус Иерусалима не может быть изменён односторонними действиями. Это зафиксировано в публичных заявлениях Генерального секретаря ООН, в позициях большинства государств — членов организации и в резолюциях Совета Безопасности. Разрыв между этой позицией и политическими решениями ряда государств и сам по себе является частью продолжающегося спора.
Фактическое управление и международно-правовой статус — не одно и то же
Израиль осуществляет общий государственный и муниципальный контроль над городом, включая Восточный Иерусалим, при особом режиме управления рядом святых мест. Однако фактический контроль и международно признанный суверенитет — разные категории.
Большинство государств мира отказываются признавать суверенитет Израиля над Восточным Иерусалимом, квалифицируя его как оккупированную территорию согласно международному гуманитарному праву. Позиция о незаконности израильских поселений в Восточном Иерусалиме зафиксирована, в частности, в резолюции Совета Безопасности 2334 (2016) и в консультативном заключении Международного суда ООН от 19 июля 2024 года.
Решение отдельных государств признать Иерусалим столицей Израиля или разместить там посольства не изменило и не может само по себе изменить общепринятую международно-правовую позицию. Признание столицы — вопрос двусторонней политики; суверенитет над спорной территорией — вопрос международного права. Это разные плоскости, которые не следует смешивать.
Святые места и окончательный статус: связанные, но разные вопросы
Иерусалим — священный город для трёх авраамических религий: иудаизма, христианства и ислама. Доступ верующих к святым местам и их управление — отдельный вопрос, тесно переплетённый с вопросом о политическом статусе города, но не тождественный ему.
Сложившийся «статус-кво» на Храмовой горе / Харам аш-Шарифе — режим, при котором иорданский Вакф осуществляет управление мечетями, — неоднократно становился источником напряжённости. Генеральный секретарь ООН неоднократно призывал к уважению и поддержанию этого статус-кво. Угрозы ему вызывают реакцию не только как политический, но и как религиозный вопрос — что делает любые изменения здесь особенно чувствительными.
Почему признание столицы одними государствами не изменило правового спора
Когда в 2017–2018 годах США и ряд других государств перенесли посольства в Иерусалим, это было представлено сторонниками шага как историческое признание реальности. Критики, напротив, утверждали, что решение подрывает переговорную основу для урегулирования конфликта.
С точки зрения международного права ни та, ни другая оценка сама по себе не определяет правового статуса. Признание государством столицы другого государства — акт двусторонних отношений. Однако территориальный спор — это вопрос о том, каким суверенитетом обладает то или иное государство над конкретной территорией согласно международному праву. Эти вопросы лежат в разных плоскостях.
Большинство государств — членов ООН по-прежнему не разместили посольства в Иерусалиме, придерживаясь традиционной позиции о том, что статус города должен определяться переговорами. В консультативном заключении от 19 июля 2024 года Международный суд ООН пришёл к выводу о незаконности продолжающегося присутствия Израиля на оккупированной палестинской территории, включая Восточный Иерусалим, и сформулировал связанные с этим международно-правовые обязательства. Консультативное заключение не является решением по спору между двумя государствами, но обладает значительным правовым авторитетом.
Читайте также: Как защищаются консульские помещения и где проходят границы иммунитета
Попытки урегулировать «окончательный статус» Иерусалима в рамках мирных переговоров — будь то в Осло, Кэмп-Дэвиде или позднее — до сих пор не привели к соглашению. Иерусалимский вопрос остаётся одним из наиболее сложных в израильско-палестинском конфликте именно потому, что в нём переплетены историческая память, религиозные претензии, национальные идентичности и правовые интерпретации — и все они взаимно исключают простые решения.