В августе 2016 года здание генерального консульства Турции в Цюрихе было забросано бутылками с краской. Инцидент привлёк внимание к вопросу, который в повседневной жизни остаётся малозаметным: что именно государство обязано делать для защиты иностранных консульских учреждений на своей территории? Ответ содержится в Венской конвенции о консульских сношениях 1963 года — одном из основополагающих документов международного права.
Консульство и посольство: в чём разница
Прежде чем говорить о неприкосновенности, стоит разграничить два понятия, которые нередко смешивают.
Посольство — дипломатическое представительство государства в стране пребывания. Оно находится, как правило, в столице и представляет всё государство в целом. Посольства регулируются Венской конвенцией о дипломатических сношениях 1961 года.
Консульство — учреждение иного рода. Оно занимается конкретными практическими функциями: выдачей виз и паспортов, нотариальными действиями, помощью гражданам, поддержкой торгово-экономических связей. Консульства, в отличие от посольств, могут располагаться в нескольких городах страны пребывания, а не только в столице. Их правовой режим определяет отдельный документ — Венская конвенция о консульских сношениях 1963 года.
Важно: разрыв дипломатических отношений между государствами не означает автоматического прекращения консульских отношений. Это разные правовые связи.
Что говорит статья 31 Венской конвенции
Статья 31 Венской конвенции о консульских сношениях устанавливает режим неприкосновенности консульских помещений. Её содержание можно разбить на три ключевых элемента.
Первый — запрет на вхождение без разрешения. Власти государства пребывания не могут войти в ту часть помещений, которая используется исключительно для работы консульского учреждения, без согласия главы учреждения, назначенного им лица или главы дипломатического представительства. При пожаре или ином бедствии, требующем срочных защитных мер, согласие главы консульства может предполагаться.
Второй — специальная обязанность государства пребывания. Оно должно принимать надлежащие меры для защиты помещений от вторжения и ущерба, а также предотвращать нарушение спокойствия учреждения и умаление его достоинства. Конвенция требует действий по защите, но сам факт инцидента ещё не доказывает, что государство нарушило эту обязанность: учитываются обстоятельства и принятые меры.
Третий — иммунитет от реквизиции. Консульские помещения, их обстановка и транспортные средства учреждения пользуются иммунитетом от реквизиции в целях обороны или общественных нужд.
Что означает неприкосновенность на практике
Неприкосновенность консульских помещений — это не то же самое, что «иностранная территория». Здание консульства остаётся частью территории государства пребывания и подпадает под его суверенитет. Нет никакого правила, согласно которому человек, попав на территорию иностранного консульства, автоматически оказывается вне досягаемости местного закона.
Смысл неприкосновенности иной: государство пребывания не может использовать своих представителей для несанкционированного проникновения внутрь или изъятия имущества. Это защита от государственного вмешательства, а не от уголовного преследования лиц, находящихся на территории консульства.
При этом неприкосновенность помещения — самостоятельная норма, отличная от личного иммунитета консульских сотрудников. Иммунитет сотрудника ограничен: согласно статье 41 Конвенции, консульское должностное лицо может быть задержано в случае совершения тяжкого преступления на основании решения компетентного суда. Помещение при этом сохраняет свой статус.
Обязанность Швейцарии и аналогичных государств
Инцидент в Цюрихе относится к типу событий, от которых статья 31 требует защищать консульские помещения. Швейцария как государство пребывания несёт соответствующую обязанность, однако вывод о её выполнении или нарушении нельзя сделать только из того, что нападение состоялось.
Швейцария является участницей Венской конвенции о консульских сношениях и последовательно придерживается международно-правовых обязательств в сфере дипломатической и консульской безопасности.
Кто именно совершил нападение и каковы его мотивы — вопрос, который должен устанавливать суд. Делать вывод о виновных на основании первоначальных заявлений сторон без судебного решения международное право не предписывает: фиксируется факт нарушения, а ответственность конкретных лиц определяется в уголовном порядке.
Почему норма существует
Неприкосновенность консульских помещений — не привилегия ради привилегии. Она обеспечивает возможность консульского учреждения выполнять свои функции: выдавать документы, помогать гражданам, поддерживать связи между государствами. Если государство пребывания не гарантирует защиты здания, сотрудников и документов, учреждение не может работать.
Преамбула Венской конвенции прямо указывает: привилегии и иммунитеты предоставляются «не для выгод отдельных лиц, а для обеспечения эффективного осуществления консульскими учреждениями функций от имени их государств». Это функциональная логика, а не дипломатическая вежливость.
Что происходит при нарушении
Если представляемое государство считает, что обязанность по защите не выполнена, оно может поставить вопрос через дипломатические каналы и предложить переговоры. Передача спора международному суду возможна лишь при наличии согласия государств или другого действующего основания его юрисдикции.
На практике государства, как правило, стремятся решать подобные ситуации дипломатически: государство пребывания выражает сожаление, принимает меры по укреплению охраны и при необходимости расследует произошедшее в национальных судах.
Читайте также: Статус Иерусалима — международно-правовой разбор и ключевые решения ООН
Для каждого государства положения Конвенции обязательны после вступления договора в силу для него. Политические разногласия сами по себе не отменяют обязанностей государства-участника по защите консульских помещений.